國(guó)土空間規(guī)劃的討論漸趨平穩(wěn)，國(guó)土空間規(guī)劃即將進(jìn)入全面編制階段。市縣國(guó)土空間總體規(guī)劃作為落實(shí)國(guó)家、省級(jí)空間規(guī)劃的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，如何組織開(kāi)展具體的規(guī)劃編制工作，是全國(guó)市縣自然資源規(guī)劃部門和規(guī)劃設(shè)計(jì)研究機(jī)構(gòu)關(guān)注的焦點(diǎn)問(wèn)題，也是難點(diǎn)問(wèn)題。

本文從性質(zhì)和內(nèi)涵、作用和任務(wù)、編制原則和編制流程、編制內(nèi)容四方面，初步探討了市縣國(guó)土空間總體規(guī)劃的編制問(wèn)題，以期為規(guī)劃同行提供參考。

當(dāng)前，各地自然資源規(guī)劃部門和規(guī)劃設(shè)計(jì)研究機(jī)構(gòu)均面臨一個(gè)共性難題，即市縣國(guó)土空間總體規(guī)劃如何編制？本文基于深規(guī)院市縣國(guó)土空間規(guī)劃科研課題的階段性研究成果，對(duì)這一難題進(jìn)行了初步探索，認(rèn)為明確編制內(nèi)容是應(yīng)對(duì)這一難題的關(guān)鍵。

誠(chéng)然，國(guó)家有關(guān)部門可能即將發(fā)布國(guó)土空間規(guī)劃編制的有關(guān)規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)，各地自然資源規(guī)劃部門也在積極啟動(dòng)第一批市縣國(guó)土空間總體規(guī)劃編制工作以積累相關(guān)規(guī)劃編制經(jīng)驗(yàn)，但如何編制市縣國(guó)土空間總體規(guī)劃仍處于探索爭(zhēng)議階段。這一階段，廣泛的交流和討論有助于展現(xiàn)不同機(jī)構(gòu)、不同視角、不同地區(qū)的多種觀點(diǎn)，加快融合爭(zhēng)議、形成共識(shí)。

深規(guī)院作為扎根在改革開(kāi)放先鋒城市深圳的城鄉(xiāng)規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院，積極研究設(shè)立了市縣國(guó)土空間規(guī)劃科研課題，并依托課題研究發(fā)布了《為人民編規(guī)劃：空間規(guī)劃發(fā)展動(dòng)向及啟示》（👈點(diǎn)擊標(biāo)題查看）。在前述研究的基礎(chǔ)上，本文重點(diǎn)探討了市縣國(guó)土空間總體規(guī)劃的編制內(nèi)容，以期為規(guī)劃同行提供參考素材。

01

市縣國(guó)土空間總體規(guī)劃的

性質(zhì)和內(nèi)涵

根據(jù)國(guó)家明確的政策導(dǎo)向和行業(yè)共識(shí)，市縣國(guó)土空間總體規(guī)劃是市縣全域空間發(fā)展的指南、可持續(xù)發(fā)展的空間藍(lán)圖，是一定時(shí)期內(nèi)市縣全域各類開(kāi)發(fā)建設(shè)活動(dòng)的基本依據(jù)，是落實(shí)和深化發(fā)展規(guī)劃有關(guān)國(guó)土空間開(kāi)發(fā)保護(hù)要求的基礎(chǔ)和平臺(tái)，對(duì)同級(jí)專項(xiàng)規(guī)劃具有空間性指導(dǎo)和約束作用。

結(jié)合規(guī)劃實(shí)踐和空間規(guī)劃改革要求，本文認(rèn)為市縣國(guó)土空間總體規(guī)劃是市縣層面全面部署國(guó)土空間開(kāi)發(fā)保護(hù)的綜合性空間規(guī)劃，其根本目標(biāo)是為市縣層面全面推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)和高質(zhì)量發(fā)展奠定空間性基礎(chǔ)，其核心內(nèi)涵是全域全類型空間用途的整體管控。

02

市縣國(guó)土空間總體規(guī)劃的

作用和任務(wù)

市縣國(guó)土空間總體規(guī)劃是空間規(guī)劃的重要組成部分，是落實(shí)國(guó)家、省級(jí)空間規(guī)劃的關(guān)鍵環(huán)節(jié)和主要載體，兼具保護(hù)和發(fā)展的屬性。對(duì)于政府，市縣國(guó)土空間總體規(guī)劃應(yīng)是統(tǒng)一行使所有國(guó)土空間用途管制的法定依據(jù)。對(duì)于市場(chǎng)，市縣國(guó)土空間總體規(guī)劃是協(xié)調(diào)保護(hù)和發(fā)展的公共政策，是全域國(guó)土空間開(kāi)發(fā)和保護(hù)的總藍(lán)圖，為市場(chǎng)提供明確指引。

編制市縣國(guó)土空間總體規(guī)劃，應(yīng)當(dāng)以國(guó)省級(jí)空間規(guī)劃、發(fā)展規(guī)劃等上層次相關(guān)規(guī)劃為依據(jù)，全面摸清并分析國(guó)土空間本底條件，以空間治理和空間結(jié)構(gòu)優(yōu)化為主要內(nèi)容，結(jié)合地方實(shí)際，對(duì)市轄區(qū)（或縣域）全域國(guó)土空間用途進(jìn)行分區(qū)分類分級(jí)的統(tǒng)一管制和綜合協(xié)調(diào)，科學(xué)合理確定國(guó)土空間保護(hù)和開(kāi)發(fā)的要求，促進(jìn)區(qū)域可持續(xù)發(fā)展。

根據(jù)國(guó)家有關(guān)政策的明確要求和行業(yè)共識(shí)，按照“落實(shí)上位要求——解決歷史問(wèn)題——統(tǒng)一用途管制——引導(dǎo)可持續(xù)發(fā)展——指導(dǎo)專項(xiàng)規(guī)劃”的邏輯，確定市縣國(guó)土空間總體規(guī)劃十個(gè)方面的主要任務(wù)。這十個(gè)方面的主要任務(wù)是確定市縣國(guó)土空間總體規(guī)劃編制內(nèi)容的重要依據(jù)。

01

落實(shí)國(guó)家和省級(jí)戰(zhàn)略要求，確定目標(biāo)定位和指標(biāo)體系，提出全域空間發(fā)展戰(zhàn)略；

02

落實(shí)上位空間規(guī)劃劃定的“三區(qū)三線”，明確本級(jí)管制措施和落實(shí)路徑；

03

開(kāi)展資源環(huán)境承載能力評(píng)價(jià)和國(guó)土空間開(kāi)發(fā)適宜性評(píng)價(jià)，搭建“多規(guī)協(xié)調(diào)”工作平臺(tái)，劃定“三區(qū)三線”，提出分區(qū)分級(jí)分類的管制要求和具體措施；

04

優(yōu)化全域空間格局，落實(shí)重大空間布局，提出宏觀的開(kāi)發(fā)開(kāi)放格局、區(qū)域協(xié)調(diào)格局、城鄉(xiāng)空間結(jié)構(gòu)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展布局、生態(tài)修復(fù)格局、鄉(xiāng)村振興格局等重大格局；

05

全域范圍內(nèi)劃分功能分區(qū)、開(kāi)發(fā)強(qiáng)度分區(qū)和規(guī)劃編制單元分區(qū)，提出規(guī)劃指引和要求；

06

提出建設(shè)用地、水資源、能源等重要資源要素的配置方案和保障措施，做好存量土地開(kāi)發(fā)利用和空間品質(zhì)提升；

07

確定全域重大基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)設(shè)施、綜合防災(zāi)減災(zāi)設(shè)施布局；

08

對(duì)跨行政區(qū)的重大空間布局，提出協(xié)調(diào)溝通機(jī)制和區(qū)域協(xié)作責(zé)任要求；

09

對(duì)城市地下空間規(guī)劃等專項(xiàng)規(guī)劃編制提出原則和要求；

10

提出體制機(jī)制創(chuàng)新方案、配套政策體系和重大行動(dòng)計(jì)劃。

03

市縣國(guó)土空間總體規(guī)劃的

編制原則與工作流程

3.1 編制原則

堅(jiān)持生態(tài)優(yōu)先，全面促進(jìn)人與自然和諧共生。編制市縣國(guó)土空間總體規(guī)劃，在規(guī)劃思想上和價(jià)值導(dǎo)向上必須落實(shí)“人與自然和諧共生”、“綠水青山就是金山銀山”、“良好生態(tài)環(huán)境是最普惠的民生福祉”、“山水林田湖草是生命共同體”等生態(tài)文明要求和方針，優(yōu)先保護(hù)生態(tài)空間，逐步擴(kuò)大生態(tài)空間面積。

堅(jiān)持全域覆蓋，統(tǒng)一管制所有國(guó)土空間用途。編制市縣國(guó)土空間總體規(guī)劃，要科學(xué)全面摸清并分析國(guó)土空間本底條件，開(kāi)展資源環(huán)境承載能力評(píng)價(jià)、國(guó)土空間開(kāi)發(fā)適宜性評(píng)價(jià)等，劃定城鎮(zhèn)、農(nóng)業(yè)、生態(tài)空間以及生態(tài)保護(hù)紅線、永久基本農(nóng)田、城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界，并以此為載體統(tǒng)籌協(xié)調(diào)各類空間管控手段，整合形成“多規(guī)合一”的空間規(guī)劃。

堅(jiān)持因地制宜，分類分級(jí)引導(dǎo)空間有序開(kāi)發(fā)。編制市縣國(guó)土空間總體規(guī)劃，要結(jié)合地方實(shí)際開(kāi)展各項(xiàng)工作，突出地方特色，要根據(jù)國(guó)土空間本底條件評(píng)價(jià)結(jié)果，科學(xué)設(shè)計(jì)不同類型空間開(kāi)發(fā)保護(hù)的目標(biāo)、任務(wù)、開(kāi)發(fā)建設(shè)指引與管控措施，制定完善管制規(guī)則，引導(dǎo)國(guó)土空間適度有序開(kāi)發(fā)。

堅(jiān)持共謀共治，科學(xué)合理配置各類要素資源。編制市縣國(guó)土空間總體規(guī)劃，要同時(shí)運(yùn)用好政府與市場(chǎng)“兩只手”，協(xié)調(diào)各類空間需求的利益關(guān)系，充分發(fā)揮市場(chǎng)在空間資源配置的決定性作用，要堅(jiān)持自上而下與自下而上雙向統(tǒng)籌，要擴(kuò)大和創(chuàng)新公眾參與方式方法，統(tǒng)籌高效配置各類要素資源，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、社會(huì)和諧、生態(tài)優(yōu)美。

3.2 工作流程

編制市縣國(guó)土空間總體規(guī)劃，離不開(kāi)基礎(chǔ)數(shù)據(jù)和信息平臺(tái)的基本保障，更離不開(kāi)公眾的廣泛參與。對(duì)于具體的市縣國(guó)土空間總體規(guī)劃編制工作而言，可將規(guī)劃編制工作劃分為主體工作、關(guān)聯(lián)工作和公眾參與三大板塊。其中，技術(shù)工作是主體工作，大致可分為基礎(chǔ)研究、規(guī)劃方案、實(shí)施監(jiān)管三大階段。

市縣國(guó)土空間總體規(guī)劃編制流程圖（數(shù)據(jù)來(lái)源：筆者繪制）

在規(guī)劃編制的工作組織中，基礎(chǔ)測(cè)繪、資源確權(quán)、信息平臺(tái)建設(shè)等關(guān)聯(lián)工作應(yīng)提前開(kāi)展，或與主體工作并行開(kāi)展。公眾參與工作應(yīng)貫穿規(guī)劃編制始終，基礎(chǔ)研究階段應(yīng)加強(qiáng)部門協(xié)同，規(guī)劃方案階段應(yīng)重視專家咨詢，實(shí)施監(jiān)管階段應(yīng)強(qiáng)化公眾監(jiān)督。

04

市縣國(guó)土空間總體規(guī)劃的

編制內(nèi)容

4.1 現(xiàn)行空間性規(guī)劃內(nèi)容的傳承與創(chuàng)新

基于空間規(guī)劃體系的改革要求和趨勢(shì)，對(duì)現(xiàn)行城市總體規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃、主體功能區(qū)規(guī)劃進(jìn)行再審視，分析特點(diǎn)和優(yōu)點(diǎn)，結(jié)合市縣國(guó)土空間總體規(guī)劃的前述定位，總結(jié)可納入市縣國(guó)土空間總體規(guī)劃的主要內(nèi)容。

城市總體規(guī)劃

特點(diǎn)是以發(fā)展建設(shè)為導(dǎo)向的資源與空間引導(dǎo)、管制。規(guī)劃期限一般為二十年，同時(shí)對(duì)城市遠(yuǎn)景發(fā)展的空間布局提出設(shè)想?？臻g范圍通常分為三個(gè)層次，市域?qū)哟我猿擎?zhèn)體系規(guī)劃為核心，規(guī)劃區(qū)層次以城鄉(xiāng)統(tǒng)籌為核心，中心城區(qū)層次以用地布局為核心。對(duì)于市縣國(guó)土空間總體規(guī)劃而言，應(yīng)傳承豐富其結(jié)構(gòu)性管控內(nèi)容，創(chuàng)新吸納其包容性管理內(nèi)容。所謂結(jié)構(gòu)性管控，指發(fā)揮政府積極干預(yù)效應(yīng)，確立城市發(fā)展的整體空間秩序。所謂包容性管理，指適應(yīng)市場(chǎng)需求和多變性，提升城市空間治理的綜合水平。

城市總體規(guī)劃的傳承與創(chuàng)新（數(shù)據(jù)來(lái)源：筆者根據(jù)沈丹婷等的研究成果，整理形成）

土地利用總體規(guī)劃

特點(diǎn)是用地指標(biāo)目標(biāo)控制，自上而下的以供定需。規(guī)劃期限一般為十五年，規(guī)劃范圍為行政轄區(qū)。對(duì)于市縣國(guó)土空間總體規(guī)劃而言，應(yīng)傳承豐富其指標(biāo)分類控制內(nèi)容，創(chuàng)新吸納其全域用途管制內(nèi)容。所謂指標(biāo)分類控制，指將指標(biāo)分為約束性和預(yù)期性兩大類，約束性指標(biāo)實(shí)行自上而下的嚴(yán)格控制，預(yù)期性指標(biāo)則給地方預(yù)留了一定彈性空間。所謂全域用途管制，指在行政轄區(qū)通過(guò)“建設(shè)管制區(qū)（允許建設(shè)區(qū)、有條件建設(shè)區(qū)、限制建設(shè)區(qū)、禁止建設(shè)區(qū)）、土地用途區(qū)（城鎮(zhèn)村建設(shè)用地區(qū)、獨(dú)立工礦用地區(qū)、一般農(nóng)業(yè)發(fā)展區(qū)、基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)等）、規(guī)劃地類（城市用地、建制鎮(zhèn)用地、農(nóng)村居民點(diǎn)用地、采礦用地、耕地、園地等）”三級(jí)體系實(shí)現(xiàn)土地資源的全域管控。以GIS平臺(tái)為核心的信息化建設(shè)是實(shí)現(xiàn)全域用途管制的重要技術(shù)保障。

土地利用總體規(guī)劃的傳承與創(chuàng)新（數(shù)據(jù)來(lái)源：筆者根據(jù)李嘉誠(chéng)等的研究成果，整理形成）

主體功能區(qū)規(guī)劃

特點(diǎn)是以優(yōu)化國(guó)土空間開(kāi)發(fā)為導(dǎo)向的空間、功能安排。規(guī)劃期限一般到2020年，實(shí)施中根據(jù)形勢(shì)變化和評(píng)估結(jié)果適時(shí)調(diào)整修訂?？臻g范圍全域覆蓋，對(duì)全域國(guó)土空間進(jìn)行分析評(píng)價(jià)、功能定位和開(kāi)發(fā)指引。對(duì)于市縣國(guó)土空間總體規(guī)劃而言，應(yīng)傳承豐富其空間開(kāi)發(fā)管制內(nèi)容，創(chuàng)新吸納其空間整體統(tǒng)籌內(nèi)容。所謂空間開(kāi)發(fā)管制，指基于不同區(qū)域資源承載力，突出指標(biāo)約束和國(guó)土開(kāi)發(fā)管制。所謂空間整體統(tǒng)籌，指強(qiáng)化戰(zhàn)略落實(shí)與整體空間布局，以公共政策促進(jìn)規(guī)劃落實(shí)。

主體功能區(qū)規(guī)劃的傳承與創(chuàng)新（數(shù)據(jù)來(lái)源：筆者根據(jù)沈婕等的研究成果，整理形成）

4.2 市縣國(guó)土空間總體規(guī)劃的內(nèi)容構(gòu)想

根據(jù)市縣國(guó)土空間總體規(guī)劃作用和任務(wù)，在傳承現(xiàn)行城市總體規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃、主體功能區(qū)規(guī)劃有關(guān)內(nèi)容的基礎(chǔ)上，結(jié)合國(guó)家有關(guān)空間規(guī)劃的政策文件要求，本文認(rèn)為市縣國(guó)土空間總體規(guī)劃編制內(nèi)容應(yīng)包含基礎(chǔ)研究、總體格局、保護(hù)性布局、發(fā)展性布局、實(shí)施管理五大板塊。

其中，基礎(chǔ)研究的核心任務(wù)是摸清家底和發(fā)展條件；總體格局的核心任務(wù)是定方向、定目標(biāo)、定格局；保護(hù)性布局的核心任務(wù)是從保護(hù)視角對(duì)全域空間進(jìn)行綜合部署和規(guī)制，提倡將生態(tài)環(huán)境質(zhì)量轉(zhuǎn)化為規(guī)劃控制指標(biāo)，作為規(guī)劃條件的重要組成部分，納入土地出讓的法定程序，并向下位規(guī)劃傳導(dǎo)，從根本上實(shí)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境質(zhì)量?jī)?nèi)生于城鄉(xiāng)開(kāi)發(fā)建設(shè)行為；發(fā)展性布局的核心任務(wù)是從發(fā)展視角對(duì)全域空間進(jìn)行綜合謀劃和布局，主張統(tǒng)籌兼顧、突出重點(diǎn)，優(yōu)先滿足國(guó)省重點(diǎn)項(xiàng)目、區(qū)域性項(xiàng)目、地方優(yōu)勢(shì)和特色項(xiàng)目、重大公共安全設(shè)施、基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施、近期重點(diǎn)項(xiàng)目的空間需求，注重分類指導(dǎo)、共生聯(lián)動(dòng)的空間功能布局。同時(shí)，提倡將地方特色風(fēng)貌轉(zhuǎn)化為規(guī)劃控制指標(biāo)，作為規(guī)劃條件的重要組成部分，納入土地出讓的法定程序，并向下位規(guī)劃傳導(dǎo)，從根本上實(shí)現(xiàn)地方特色風(fēng)貌內(nèi)生于城鄉(xiāng)開(kāi)發(fā)建設(shè)行為；實(shí)施管理的核心任務(wù)是構(gòu)建規(guī)劃實(shí)施落地的體制機(jī)制和政策規(guī)則。

市縣國(guó)土空間總體規(guī)劃內(nèi)容架構(gòu)圖（數(shù)據(jù)來(lái)源：筆者繪制）

基礎(chǔ)研究

應(yīng)摸清國(guó)土空間本底條件，開(kāi)展資源環(huán)境承載能力評(píng)價(jià)和國(guó)土空間開(kāi)發(fā)適宜性評(píng)價(jià)（雙評(píng)價(jià)）；通過(guò)政策解讀、規(guī)劃解讀、區(qū)域研究等明確發(fā)展要求和使命；同時(shí)對(duì)城市發(fā)展階段、特色稟賦、發(fā)展條件進(jìn)行綜合分析，識(shí)別發(fā)展優(yōu)勢(shì)和短板、發(fā)展機(jī)遇和挑戰(zhàn)。

“基礎(chǔ)研究”重點(diǎn)工作內(nèi)容（數(shù)據(jù)來(lái)源：筆者繪制）

總體格局

應(yīng)落實(shí)國(guó)省有關(guān)要求，明確功能定位和目標(biāo)指標(biāo)體系；確定全域全要素整體布局、生態(tài)安全格局、區(qū)域協(xié)調(diào)格局、城鎮(zhèn)體系格局、鄉(xiāng)村振興格局等總體布局。

“總體格局”重點(diǎn)工作內(nèi)容（數(shù)據(jù)來(lái)源：筆者繪制）

保護(hù)性布局

應(yīng)構(gòu)建“全域覆蓋、分類保護(hù)、系統(tǒng)修復(fù)”國(guó)土空間安全格局，劃定落實(shí)“三區(qū)三線”；確定自然資源保護(hù)體系、文化遺產(chǎn)保護(hù)體系、特殊區(qū)域保護(hù)體系；明確環(huán)境功能區(qū)劃、環(huán)境污染治理、生態(tài)系統(tǒng)修復(fù)、人居環(huán)境整治等保護(hù)與修復(fù)措施。

“保護(hù)性布局”重點(diǎn)工作內(nèi)容（數(shù)據(jù)來(lái)源：筆者繪制）

發(fā)展性布局

應(yīng)構(gòu)建“多中心、網(wǎng)絡(luò)化、群落式、集約型”的國(guó)土空間發(fā)展格局，識(shí)別重點(diǎn)城鎮(zhèn)、重點(diǎn)開(kāi)發(fā)區(qū)、重點(diǎn)協(xié)調(diào)區(qū)、特殊地區(qū)等戰(zhàn)略地區(qū)；優(yōu)化開(kāi)放格局、功能布局、用地布局、產(chǎn)業(yè)布局等重要功能布局；對(duì)城鎮(zhèn)、村莊、特殊功能區(qū)等進(jìn)行分類發(fā)展引導(dǎo)；對(duì)區(qū)域交通網(wǎng)絡(luò)、重大基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)設(shè)施、公共安全設(shè)施等要素進(jìn)行統(tǒng)籌配置。

“發(fā)展性布局”重點(diǎn)工作內(nèi)容（數(shù)據(jù)來(lái)源：筆者繪制）

實(shí)施管理

應(yīng)構(gòu)建形成“可分工、可傳導(dǎo)、可維護(hù)、可監(jiān)管”的規(guī)劃實(shí)施體系；明確空間用途轉(zhuǎn)換的主要情形、要求和程序；建立“1+X+Y”新型的規(guī)劃傳導(dǎo)體系，對(duì)下位規(guī)劃和重點(diǎn)地區(qū)發(fā)展提出要求；確定近期行動(dòng)方案，建立重點(diǎn)項(xiàng)目庫(kù)；加強(qiáng)規(guī)劃的信息化建設(shè)，建立規(guī)劃實(shí)施的動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)、評(píng)估與維護(hù)機(jī)制。

“實(shí)施管理”重點(diǎn)工作內(nèi)容（數(shù)據(jù)來(lái)源：筆者繪制）

對(duì)于市轄區(qū)、較小的縣，全域范圍內(nèi)規(guī)劃內(nèi)容深度應(yīng)統(tǒng)一，主要內(nèi)容架構(gòu)參照上文中的“市縣國(guó)土空間總體規(guī)劃內(nèi)容架構(gòu)圖”；對(duì)于有特殊功能的市縣，特殊功能區(qū)可另設(shè)單獨(dú)篇章，具體內(nèi)容應(yīng)根據(jù)實(shí)際情況研究確定；對(duì)于一般市縣，中心城區(qū)可單設(shè)篇章，中心城區(qū)內(nèi)容架構(gòu)參照下文中的“市縣國(guó)土空間總體規(guī)劃中心城區(qū)內(nèi)容架構(gòu)圖”，其內(nèi)容構(gòu)成與現(xiàn)行城市總體規(guī)劃中心城區(qū)規(guī)劃內(nèi)容類似，但特別強(qiáng)調(diào)對(duì)公共空間和存量規(guī)劃時(shí)代的應(yīng)對(duì)，特別強(qiáng)調(diào)重點(diǎn)地區(qū)用地布局，特別強(qiáng)調(diào)城市特色塑造，特別強(qiáng)調(diào)規(guī)劃單元?jiǎng)澐值取?/span>

“1+X+Y”新型的規(guī)劃傳導(dǎo)體系（數(shù)據(jù)來(lái)源：筆者根據(jù)沈丹婷等的研究成果，整理形成）

值得注意的是，市縣國(guó)土空間總體規(guī)劃在編制過(guò)程中應(yīng)加強(qiáng)與現(xiàn)行空間性規(guī)劃的協(xié)調(diào)，實(shí)現(xiàn)“多規(guī)合一”。特別地，對(duì)于近年編制完成城市總體規(guī)劃的市縣，如規(guī)劃期限到2030年或2035年等情形，市縣國(guó)土空間總體規(guī)劃的編制應(yīng)科學(xué)客觀評(píng)估現(xiàn)行城市總體規(guī)劃的有關(guān)內(nèi)容，在新思想、新理念、新形勢(shì)的指導(dǎo)下，對(duì)城鄉(xiāng)空間結(jié)構(gòu)、城鄉(xiāng)空間布局等內(nèi)容進(jìn)行優(yōu)化完善，構(gòu)建形成符合和適應(yīng)新思想、新理念、新形勢(shì)的新格局，重點(diǎn)加強(qiáng)市縣全域非建設(shè)用地的規(guī)劃研究。

市縣國(guó)土空間總體規(guī)劃中心城區(qū)內(nèi)容架構(gòu)圖（數(shù)據(jù)來(lái)源：筆者繪制）

4.3 市縣國(guó)土空間總體規(guī)劃的文本框架

根據(jù)內(nèi)容構(gòu)想，提出規(guī)劃文本框架，其內(nèi)容架構(gòu)如下圖所示。為更好地展示文本框架的內(nèi)涵，本文挑選10項(xiàng)特色章節(jié)內(nèi)容（下圖中的下劃線部分），進(jìn)行條文撰寫指引說(shuō)明，即明確條文需重點(diǎn)表達(dá)的具體內(nèi)容。

市縣國(guó)土空間總體規(guī)劃文本框架圖（數(shù)據(jù)來(lái)源：筆者繪制）

（1）目標(biāo)體系：重點(diǎn)確定目標(biāo)指標(biāo)體系、指標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)和指標(biāo)屬性。指標(biāo)體系可以從創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開(kāi)放、共享五個(gè)維度構(gòu)建，銜接國(guó)家級(jí)、省級(jí)空間規(guī)劃指標(biāo)體系，可以增加具有地方特色的指標(biāo)；指標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)主要通過(guò)落實(shí)國(guó)省要求、銜接部門指標(biāo)、整合鄉(xiāng)鎮(zhèn)指標(biāo)綜合確定；指標(biāo)屬性按約束性、預(yù)期性分為兩類，約束性為剛性指標(biāo)，預(yù)期性為彈性指標(biāo)，預(yù)期性指標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)值可以采用上限、下限或區(qū)間值表示。

（2）全域全要素整體布局：重點(diǎn)確定全域空間發(fā)展的總藍(lán)圖。在雙評(píng)價(jià)基礎(chǔ)上，綜合分析評(píng)價(jià)自然資源、文化資源、重大交通、重大設(shè)施、重點(diǎn)平臺(tái)等各類要素，形成協(xié)調(diào)生產(chǎn)、生活、生態(tài)三大功能的全域空間整體格局。

（3）鄉(xiāng)村振興總體格局：重點(diǎn)確定鄉(xiāng)村振興的空間格局和重點(diǎn)抓手。整合鄉(xiāng)村特色平臺(tái)和資源要素，劃定鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)功能區(qū)，統(tǒng)籌布局農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)園、科技園、創(chuàng)業(yè)園等各類園區(qū)以及鄉(xiāng)村旅游景區(qū)景點(diǎn)、鄉(xiāng)村地區(qū)重要?dú)v史文化遺產(chǎn)片區(qū)等特色功能區(qū)，依托重要生態(tài)廊道和區(qū)域交通網(wǎng)絡(luò)，構(gòu)建鄉(xiāng)村網(wǎng)絡(luò)化經(jīng)濟(jì)格局。

（4）三區(qū)三線管制：重點(diǎn)確定三區(qū)三線的規(guī)模、邊界、等級(jí)和管制措施。按鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政區(qū)確定三區(qū)三線的空間布局，明確各級(jí)各類三區(qū)三線的管制主體、管制對(duì)象和管制內(nèi)容；明確從現(xiàn)狀到規(guī)劃期間，三區(qū)相互轉(zhuǎn)化的主要情形、主要措施、責(zé)任主體等；明確三線優(yōu)化調(diào)整的主要情形、調(diào)整主體、調(diào)整步驟等。

（5）人居環(huán)境整治：重點(diǎn)確定城鄉(xiāng)人居環(huán)境整治的目標(biāo)、要求和措施。確定城市人居環(huán)境整治的基本原則和要求；提出需開(kāi)展城市雙修、城市更新的重點(diǎn)片區(qū)；提出農(nóng)村人居環(huán)境整治的主要目標(biāo)和重點(diǎn)領(lǐng)域；識(shí)別和評(píng)價(jià)低效用地、閑置用地的空間分布和發(fā)展?jié)摿Γ岢鲈倮么胧?/p>

（6）城鄉(xiāng)空間布局：重點(diǎn)確定城鄉(xiāng)功能分區(qū)、發(fā)展規(guī)模和用地布局。分析城鄉(xiāng)職能，綜合確定城鄉(xiāng)功能布局；預(yù)測(cè)城鄉(xiāng)用地發(fā)展規(guī)模，確定城鄉(xiāng)用地布局；確定中心城區(qū)、重點(diǎn)城鎮(zhèn)和重點(diǎn)功能區(qū)的空間布局，對(duì)專項(xiàng)規(guī)劃和下位規(guī)劃提出傳導(dǎo)要求。

（7）對(duì)外開(kāi)放布局：重點(diǎn)確定市縣對(duì)外開(kāi)放的功能定位和空間策略。分析對(duì)外開(kāi)放的區(qū)域角色，確定“雙向開(kāi)放”的通道、樞紐、平臺(tái)布局，提出對(duì)外開(kāi)放的重大空間性舉措。

（8）分類發(fā)展引導(dǎo)：重點(diǎn)對(duì)城鎮(zhèn)、村莊、特殊功能區(qū)等進(jìn)行分類發(fā)展引導(dǎo)。對(duì)重點(diǎn)鎮(zhèn)、特色鎮(zhèn)的發(fā)展規(guī)模、空間格局、重大設(shè)施布局、設(shè)施配套標(biāo)準(zhǔn)等提出指引性要求，對(duì)一般鎮(zhèn)的設(shè)施配套標(biāo)準(zhǔn)提出指引性要求；確定村莊分類分級(jí)體系，從功能、規(guī)模、設(shè)施配套標(biāo)準(zhǔn)等方面提出不同類型村莊規(guī)劃的指引性要求；對(duì)風(fēng)景名勝區(qū)、重點(diǎn)開(kāi)發(fā)區(qū)等特殊功能區(qū)，提出空間性指引要求。

（9）規(guī)劃使用指南：重點(diǎn)確定規(guī)劃使用的要點(diǎn)內(nèi)容。面向居民、政府、市場(chǎng)，分別對(duì)規(guī)劃的實(shí)施要點(diǎn)、關(guān)鍵內(nèi)容、管控要點(diǎn)、投資領(lǐng)域進(jìn)行通俗易懂、簡(jiǎn)潔明確的說(shuō)明。面向居民，形成通俗易懂的宣傳手冊(cè)；面向政府，形成內(nèi)容簡(jiǎn)潔明確的行政摘要；面向市場(chǎng)，形成空間性的投資指南。規(guī)劃使用指南應(yīng)以附件或配套文件的形式發(fā)布。

（10）國(guó)土空間用途轉(zhuǎn)換管制：重點(diǎn)確定不同用途相互轉(zhuǎn)換的基本規(guī)則。確定不同空間用途相互轉(zhuǎn)換的主要情形、基本要求、基本程序，包括農(nóng)用地轉(zhuǎn)建設(shè)用地、生態(tài)用地轉(zhuǎn)建設(shè)用地、閑置低效建設(shè)用地轉(zhuǎn)變用地性質(zhì)等。通過(guò)負(fù)面清單、正面清單等形式，對(duì)生態(tài)敏感區(qū)、糧食主產(chǎn)區(qū)、老少邊窮地區(qū)、其他特殊功能區(qū)的用途轉(zhuǎn)換進(jìn)行規(guī)制。

05

結(jié) 語(yǔ)

明確編制內(nèi)容是破解編制難題的關(guān)鍵。本文給出的編制內(nèi)容，是基于政策要求和規(guī)劃實(shí)踐的總結(jié)和思考，對(duì)規(guī)劃同行可能有一定借鑒意義。

但是，全國(guó)各市縣在生態(tài)本底、發(fā)展水平、資源稟賦、文化風(fēng)俗等方面存在巨大差異，各地規(guī)劃管理與信息化建設(shè)水平、政府對(duì)規(guī)劃的理解和重視程度、政府能夠投入規(guī)劃編制的人員和經(jīng)費(fèi)等也存在較大分異，這種多樣性和復(fù)雜性決定了市縣國(guó)土空間總體規(guī)劃的編制內(nèi)容、編制深度、編制水平可能不盡相同。

因此，在編制內(nèi)容上，如何結(jié)合地方實(shí)際進(jìn)行必要取舍、突出重點(diǎn)和特色，仍需在規(guī)劃編制的實(shí)際工作中積極探索。

本文根據(jù)深規(guī)院市縣國(guó)土空間規(guī)劃科研課題階段性成果總結(jié)而來(lái)，由深規(guī)院城鄉(xiāng)發(fā)展規(guī)劃研究所陸學(xué)執(zhí)筆，深規(guī)院副總規(guī)劃師李啟軍指導(dǎo)。相關(guān)研究受深圳市城市規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院科研基金資助。

課題組名稱：深規(guī)院市縣國(guó)土空間規(guī)劃科研課題組

課題組成員：吳曉莉、岳雋、李啟軍、盛鳴、陳小祥、陸學(xué)、沈丹婷、李嘉誠(chéng)、劉可心、徐雅莉、沈婕、李帥、廖一凡、陳宇斌、詹飛翔、張茜、莫健威、許甜、張和強(qiáng)