落實(shí)“規(guī)劃先行”理念，是近年來(lái)提升社會(huì)治理能力的一大重要組成部分。隨著自然資源部的組建，建立完善我國(guó)的國(guó)土空間規(guī)劃體系，吹響了規(guī)劃領(lǐng)域改革的號(hào)角。

在新的歷史背景下，國(guó)土空間規(guī)劃體系的建立，需要解決哪些問(wèn)題？對(duì)規(guī)劃設(shè)計(jì)的工作理念、工作機(jī)制帶來(lái)哪些變化？在“規(guī)劃先行”的要求下，規(guī)劃作為政策工具如何更好地參與社會(huì)治理？帶著這些問(wèn)題，21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道采訪了清華同衡設(shè)計(jì)研究院院長(zhǎng)、中國(guó)城市規(guī)劃協(xié)會(huì)副會(huì)長(zhǎng)、理事袁昕。

袁昕

袁昕認(rèn)為，從頂層制度設(shè)計(jì)上將國(guó)土空間利用的管理和監(jiān)督職責(zé)由自然資源部統(tǒng)一行使，有利于改善過(guò)去部門條塊分割、空間規(guī)劃體系破碎所帶來(lái)的弊端，通過(guò)資源和事權(quán)的整合實(shí)現(xiàn)更好的資源配置能力，但要實(shí)現(xiàn)規(guī)劃管理機(jī)制的打通，還需要長(zhǎng)時(shí)間的探索。

組建自然資源部有利“多規(guī)合一”

《21世紀(jì)》：建立國(guó)土空間規(guī)劃體系，首先要完成哪些前置性的工作？

袁昕：建立完善的國(guó)土空間規(guī)劃體系，首先是要完成頂層架構(gòu)的搭建。之前的規(guī)劃體系，存在主管部門條塊分割，各自為政，結(jié)果各方資源無(wú)法完全匹配的弊端。

這是因?yàn)椋鱾€(gè)部門所制定的專項(xiàng)規(guī)劃，主要是服務(wù)其自身部門管理的需要。多個(gè)單一職能部門管理意愿的疊加并不等于整體利益訴求，依其管理需求形成的部門規(guī)劃具有很大的局限性。即使按照多規(guī)合一的思路加以整合，彼此間的溝通成本和效率也存在不少問(wèn)題，各自的目標(biāo)、方法甚至標(biāo)準(zhǔn)都不統(tǒng)一，整合的難度很大。

對(duì)各局部空間規(guī)劃意圖的拼合也不等于整體優(yōu)化的格局，不同的地區(qū)資源稟賦和發(fā)展條件也各不相同。如果不能在更大的尺度上考慮平衡問(wèn)題，而考核的標(biāo)準(zhǔn)又是同樣的，那么勢(shì)必也會(huì)造成局部與整體之間的利益沖突。

所以新的國(guó)土空間規(guī)劃體系，首先需要這種頂層設(shè)計(jì)上的調(diào)整，需要更有力的整體調(diào)控能力，從而在實(shí)際規(guī)劃落實(shí)過(guò)程中形成更好的資源配置，來(lái)實(shí)現(xiàn)我們均衡發(fā)展的目標(biāo)。

《21世紀(jì)》：這是否會(huì)導(dǎo)致規(guī)劃理念的變化？

袁昕：目前的這些變化我認(rèn)為對(duì)規(guī)劃是好的事情，以往土地利用規(guī)劃強(qiáng)于資源保護(hù)，城鄉(xiāng)建設(shè)規(guī)劃強(qiáng)于支持經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需求。兩者的交融整合，再配以農(nóng)業(yè)、林業(yè)、水利、海洋等資源的深度整合，將對(duì)保護(hù)自然資源，優(yōu)化空間結(jié)構(gòu)，創(chuàng)造空間資產(chǎn)帶來(lái)正向促進(jìn)作用。

這實(shí)際上是在按照中央的要求，以生態(tài)保護(hù)為前提，在可持續(xù)發(fā)展的新型城鎮(zhèn)化道路的目標(biāo)指導(dǎo)下，提高政府治理能力的一個(gè)舉措。反映在規(guī)劃上，就是要把理念轉(zhuǎn)化到綠色發(fā)展，以人為核心。

宏觀尺度的空間規(guī)劃實(shí)際上是空間再生產(chǎn)的一個(gè)環(huán)節(jié)，需要對(duì)空間資源先做準(zhǔn)確的價(jià)值判斷，從社會(huì)價(jià)值、經(jīng)濟(jì)價(jià)值、文化價(jià)值、生態(tài)價(jià)值等各個(gè)方面進(jìn)行全方位的評(píng)估，再對(duì)這些資源做合理的保護(hù)與利用。通過(guò)科學(xué)配置和空間上的布局優(yōu)化，在自然環(huán)境保護(hù)前提下轉(zhuǎn)換成為滿足人類社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的空間資產(chǎn)。空間生產(chǎn)到底為了誰(shuí)，當(dāng)然是為了人，為了人類的幸福，要在更大的空間維度上去考慮這個(gè)問(wèn)題。

城市規(guī)劃不能簡(jiǎn)單移植到鄉(xiāng)村

《21世紀(jì)》：新時(shí)代的發(fā)展目標(biāo)，對(duì)規(guī)劃提出了哪些新的要求？

袁昕：規(guī)劃是一種手段和工具，新空間規(guī)劃體系下的規(guī)劃工作將具有更強(qiáng)的整體性。全局性的空間管制效能，在一個(gè)總體目標(biāo)指引下，分層級(jí)分部門落實(shí)，這打破了既有的各部門各自獨(dú)立的規(guī)劃制定-落實(shí)-監(jiān)管的工作機(jī)制，機(jī)構(gòu)改革解決了行政職能碎片化問(wèn)題，提高了協(xié)調(diào)效能。

對(duì)于宏觀的法定規(guī)劃而言，需要越來(lái)越簡(jiǎn)化和精準(zhǔn)。簡(jiǎn)化是要提高管理效率，精準(zhǔn)是要讓其對(duì)下級(jí)的規(guī)劃擁有更實(shí)際的指導(dǎo)意義，同時(shí)便于監(jiān)督和考核。

對(duì)于非法定規(guī)劃而言，應(yīng)該更加開(kāi)放，突破部門限定，讓規(guī)劃可以直接面對(duì)社會(huì)發(fā)展各方面訴求，從而形成共建、共享，最終形成新的空間生產(chǎn)流程。對(duì)于規(guī)劃院來(lái)講，這意味著脫離簡(jiǎn)單的空間生產(chǎn)勞動(dòng)型工作，通過(guò)創(chuàng)造價(jià)值的方式直接對(duì)應(yīng)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展需求。相應(yīng)地，非法定規(guī)劃的研究咨詢作用更大，雖然會(huì)更開(kāi)放，但對(duì)技術(shù)和能力的要求門檻也會(huì)更高。

《21世紀(jì)》：你提到了規(guī)劃參與社會(huì)治理，在鄉(xiāng)村振興背景下，鄉(xiāng)村規(guī)劃被認(rèn)為是提升鄉(xiāng)村治理水平的重要一環(huán)。它與城市規(guī)劃相比，最重要的區(qū)別有哪些？

袁昕：最重要的是不能把我們?cè)诔鞘蟹e攢這么多年的規(guī)劃經(jīng)驗(yàn)和做法，簡(jiǎn)單地移植到鄉(xiāng)村去。規(guī)劃的核心是以人為本，在現(xiàn)在的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)狀態(tài)下，城市和鄉(xiāng)村的社會(huì)組織結(jié)構(gòu)、社會(huì)分工差異非常大。

所以在這種情況下，鄉(xiāng)村社會(huì)的治理模式與城市有著很大的差別。規(guī)劃不僅僅是空間問(wèn)題，還有公共政策的屬性，鄉(xiāng)村規(guī)劃必須考慮到這種社會(huì)差異，這比空間差異更重要。

舉個(gè)例子，我們參與了汶川地區(qū)的災(zāi)后重建的安置規(guī)劃，一開(kāi)始規(guī)劃了一些相對(duì)安全的平地，希望集中解決災(zāi)民的臨時(shí)安置，但很多農(nóng)民都不肯過(guò)來(lái)。為什么？因?yàn)樗麄兊母亍⑸蟮壬a(chǎn)資料還在原地，所以寧肯在自己受災(zāi)的房屋旁邊搭建臨時(shí)帳篷也不到集中安置區(qū)。

這就是農(nóng)村和城市的一大不同，居民的生產(chǎn)生活是不能分開(kāi)的，所以居民對(duì)農(nóng)村的空間、形態(tài)和功能的要求和城市完全不一樣，它有自己的邏輯和秩序。

在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的背景下，會(huì)有更多的城市資源涌入農(nóng)村。制定科學(xué)的鄉(xiāng)村規(guī)劃，是引導(dǎo)這些資源有序進(jìn)入農(nóng)村，防止出現(xiàn)掠奪性的開(kāi)發(fā)的重要一環(huán)。